header_2 Jogkódex banner
Jogi Hírek Interjúk Tallózó Ügyfélszolgálat Könyvesbolt Cégismertető LEXPERT JogTudor

Tájékoztatjuk kedves Vásárlóinkat, hogy kiadónk ügyfélszolgálata december 31-én leltár miatt zárva tart! Könyvesboltunk ünnepi nyitvatartásáról itt tájékozódhat.
 
Alkotmánybírósági Szemle 2010/2. 46-53.

KÉRJÜK, FIZESSEN!

Parkolási közszolgáltatás és jogviszonyok

A címben szereplő felszólítást, mint ajánlatot, szegezi szembe az automata a hozzálépő, zsebeiben kotorászó autóssal, kinek is a törvényi keretek között megalkotott önkormányzati rendelet szerinti díjat kell fizetnie a kijelölt közterületen történő várakozásért. A díj megállapítása nem lehet önkényes: arányos legyen a hely igénybevételének időtartamával és függ a körzet általános zsúfoltságának mértékétől. A jog gazdasági elméletei szerint1 a jogszabályoknak és az egyedi jogalkalmazásoknak gazdasági, vagyis az árak alakulására gyakorolt hatása van, és az elvileg mérhető, még ha nem is minden esetben ennyire közvetlenül.

1. Gazdasági-jogi alapok

1.1. Versenygazdaságban ilyenfajta összefüggést közvetlenül tükröző szabályozási helyzeteket jellemzően az ún. piaci elégtelenségek körében találunk, ezek befolyásolhatók kormányzati cselekvés által sikerrel.2 Erre a célra azonban a jogi eszköztárból nem kizárólag a normák alkalmasak. Mint a kormányzati problémakezelés egyik ismert modellje mutatja3, a kedvezőtlen külső gazdasági hatások (negatív externáliák), illetve az ezekkel kapcsolatos érdekellentétek elsimíthatók a különböző előjelű módon érintett tulajdonok egyesítésével vagy a tranzakciós költségeket csökkentő megállapodásokkal. Sokszor ez a kérdés a marginális költségek tekintetében merül föl élesen, azaz milyen határig kell tűrnie a károsultnak a külső hatásokat, és mettől számíthat jogi védelemre. A közterületen járművel történő várakozás által előidézett telítettséget, illetve a további igénybevételt nehezítő zsúfoltság káros hatásait egy idő után4 így már nem lehet modellezni, csakis a korlátozottan rendelkezésre álló közösségi használatú javak és szolgáltatások formájaként.5 A túlhasználat állapotában az egyéni igénybe vevők, fogyasztók közötti versengés éles ellentétbe kerül az igények korlátozhatatlanságával (nincs szabad parkolóhely). Ezért a várakozási rendszer kiépítésével a problémát oly módon kezelik, hogy a korábban szabadon hozzáférhető közterületi hely elérését használatarányos díjfizetéshez kötik. Azaz, a „csak parkolni akaró” nemfizető a használatból kizárhatóvá válik. Ezért cserébe viszont az igénybevétel egységessé válik. A szabályok szerint való fogyasztás immár nem egymás elemi érdekeivel versengő, hanem közössé válik. Az egyensúlyt a szabályozás tartja fenn, elsősorban a díjakkal. A zsúfoltság mértékének, azaz a keresletnek a növekedésekor, a díjakat emelik – a telítettség állapotának megelőzése érdekében.

A jog gazdasági elemezése elméleti közegében a közterületen járművel történő várakozás, a parkolás, erre a célra kialakított területen történő biztosítása komplex közfeladat, azaz közszolgáltatás. Ennek az ellátása, alakulásának követése, problémáinak kezelése nagymértékben összefüggésbe hozható az áruviszonyokkal. Legalábbis piacgazdasági viszonyok közepette6 ez bizonyosan így van.

1.2. Hogyan nyújtják a parkolási közszolgáltatást? Először is a településen nem homogén módon. A belvárosban és a forgalmasabb helyeken ki kell alakítani fizető övezetet, ahol kisebb a zsúfoltság, ott nem. Ezen túlmenően a tarifarendszer díjkategóriái, időzónái tovább követhetik a használat mértékét. A közterületi díjszabás továbbá összefüggésben áll a használók számára nyitva álló nem közterületi (parkolóházas) szolgáltatás árával. A tarifarendszer alkalmazási körét, területi kiterjedését, differenciáltságát gazdasági szabályozási értelemben úgy kell kialakítani, hogy a hasznok és költségek együttese társadalmilag optimális legyen.7

Másfelől, a keresleti oldalon, az igénybe vevők ugyancsak mérlegelnek. Díjfizetési kalkulációjuk figyelembe veszi az övezeten kívüli területek tömegközlekedéssel elérhetőségét, illetve a nem közterületi közösségi és magán várakozási lehetőségek költségeit. Az emberek, a Tiebout-hipotézis8 fordulatával élve, a „lábukkal szavaznak”, azaz ott veszik igénybe a várakozási lehetőséget (közjavak vagy vegyes, díjfizetéses javak formájában, esetleg magánjavakként), ahol számukra egyénileg az ebből származó előnyök optimálisan jelentkeznek. Mindebből következik tehát, hogy a közterületi várakozás szabályozása polgári társadalmak közegében akarva-akaratlanul beágyazódik legalább a lokális gazdasági környezetbe. Csakúgy mint más helyi közjavak és közszolgáltatások, vegyes javak és közszolgáltatás-szervezési viszonyok9 tekintetében itt is a településfejlesztési stratégia és politika rendszerében nyer értelmet minden efféle beavatkozás a hétköznapi viszonyokba. E tekintetben teljesen mindegy, hogy a közlekedésre vonatkozó közösségi eredmény tudatosan vagy előrelátás nélkül „hatásszerűen”, esetleg a tervezett folyamatok ellenében történik.

1.3. A települési infrastruktúra gazdasági automatizmusainak kiszámítása és befolyásolása azonban nemcsak a rossz előrelátástól lehet defektusos, hanem a helyi kormányzati szerepek kockázatai ugyancsak rendszerszerűnek tekinthető beteljesülése miatt is. Ezek közül az érdekcsoportok nyomásgyakorló szerepének olyan szabályozási hatását10 emelhetjük ki, amikor a szabályozók alakításának jogát, döntő befolyásolását éppen ők sajátítják ki11. Feltehetően ez a helyzet a nagyvárosi rendszerek olyan kialakításakor, amikor a várakozási rendszerek üzemeltetéséhez kapcsolódó kontrollok egybecsúsznak a működtetésben való érdekeltséggel. A települési önkormányzatok tulajdonosi és feladatellátói érdekeltsége kerülhet önmagán belül is konfliktusba, akárcsak az ebben a vonatkozásban különböző érdekcsoportok szempontjai. Ezzel a helyi jogi szabályozás vagy/és a benne foglalt gazdasági érdekű reguláció az ún. járadékvadászat12 terepévé válhat. A parkolási rendszerek üzemeltetéséhez kapcsolódó monopoljog, ami az elmélet szerint általában13 véve korrupciós kockázat tényezője, könnyen érvényesülhet már a gazdasági környezet hatásaira reagálóan. (Nem szükséges és nem is célszerű tehát értelmezéséhez politikai vagy bűnüldözési állításból kiindulni.)

A gazdasági-jogi teoretikus keretek között tehát állítható, hogy a parkolás regulációja a helyi közösségi fejlesztésekkel, költségvetési szabályozásokkal és a városias társadalmi viszonyok mindennapi ösztönző rendszereivel – a közszolgáltatások tekintetében példaértékűen – mélyen összefüggésben áll. Ekként pedig az urbánus környezetben lévő tér erőforrás-allokációjának kifejező modelljeire mutathatunk rá azzal, ha ennek az elméleti keretnek a felhasználásával a formális jogviszonyok markáns értelmezéseit elemezzük.

2. Alkotmányossági kihívások és válaszok

A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága parkolással kapcsolatos 109/2009. (XI. 8.) határozata sok vonatkozásban összegzi a közfeladatok ellátása és szabályozási jellegével összefüggő joggyakorlati álláspontokat.

2.1. Az indítványozók az akkori jogi helyzet alapján azt vitatták, hogy a várakozó és a (fővárosi) szolgáltató társaság közötti jogviszonyok megítélhetősége egyértelmű volna. A látszólagos szerződési viszonyt, amelyben az egyik fél közterületen biztosítja a várakozás helyét meghatározott időtartamra, míg a másik ezért arányos díjat fizet, különböző rendészeti elemek „színezik”. Például akkor, amikor időtúllépés vagy nemfizetés miatt az autós a díjhoz képest aránytalanul magas pótdíjat vagy kerékbilincset kap, elszállíttatják, továbbá szabálysértési bírságot szabnak ki. A tartozás ellenértékeként egyik sem szerepelhetne polgári jog eszköztárban. Más indítványozók azt az ellenvetést tették, hogy ha meg is állna a jogviszonyok valamilyen fajta kombinációja, azt a jogszabályoknak tételes tartalmában szabályoznia kell. Márpedig azt sem a fővárosi közgyűlés akkori rendelete, sem az alapul fekvő közúti közlekedésről szóló törvény nem tette meg. Az erre vonatkozó önkormányzati kísérlet ráadásul a hatályos törvényi rendelkezésekkel sem volt összhangban álláspontjuk szerint. Az Alkotmánybíróság az indítvány érdemére vonatkozóan a jogszabályok alkotmányellenességét megállapította.

2.2. Az indoklás az érvelést a közfeladat ellátása, azaz a közszolgáltatás nyújtása feltételei körébe tereli. Ehhez a szabad mozgáshoz való jog gyakorlására vagy a közterületek önkormányzati tulajdonjogára alapított magyarázatokon túl kellett lépni. A döntést és hatásait tekintve, ez a tágasabb magyarázó közeg teszi lehetővé jelen írás elméleti alapvetésének alkalmazását. Az indoklás fő gondolatmenete a jog gazdasági alapjai köréből a közjószágok (közjavak), mégpedig a helyi közjószágok meghatározásából indul ki. Ezt követően a túlhasználat következtében végessé váló javak (ún. közös készletű javak) biztosítását szolgáló kormányzati tevékenységként értelmezi a közterületek parkolásra alkalmassá tevését. A parkolási rendszer bevezetése pedig további lépés a közjavakból vegyes javakká válás stációiban, mikor is a túlhasználat korlátozásának újabb ösztönző-visszatartó mozgatójaként az egyéni részesedés kizárásának feltételeit teremtik meg, mégpedig a díjfizetéshez kötés révén (díjfizetéses javak). Aki nem fizet, nem részesedhet; aki fizet, egységes, közösen szervezett fogyasztás részese lesz. Ehhez természetesen nemcsak a díjak tételét kell megállapítani, hanem rendszert alkotni, mégpedig közvetlenül szolgáltatásszervezési értelemben, tágabban pedig társadalmi elosztási értelemben is. Pontosan úgy, ahogy például a tömegközlekedés kialakítása és igénybevétele technikai és közösségi struktúra egyszerre. A szóban forgó példakör potyautas-problémájától, ami jegy nélkül várakozás és bliccelés, egyelőre tekintsünk el!

Az AB ezen a nyomvonalon haladva a közterületen erre a célra kijelölt helyen történő várakozással kapcsolatosan közigazgatási jogviszonyokat állapított meg. Mégpedig azért, mert a szerződéses kapcsolatot okszerűen befolyásolja a szolgáltatásszervezés tartalmi kérdéseinek törvényi felhatalmazáson alapuló, önkormányzati szabályozása. Jelen esetben a főbb helyi rendeleti tárgyak különösen a várakozási övezet kiterjedése, a díjfizetési zónák és idősávok, a tarifák, a nemfizetés következményei.

A szövegben – bizonyára kompromisszumok következményeképpen – visszatérő utalások vannak arra, hogy a közigazgatási jogviszonyjelleg a kapcsolódó közlekedésrendészeti következmények miatt is megáll. Azaz, szabálysértési bírságra számíthatunk, ha a KRESZ-táblák által közvetített parkolási szabályokat megszegjük. Ez azonban egy másik logika, másik elméleti kontextusban. Nagyon helyesen, ezt a különvélemény fogalmazza meg koherensen – és külön.

Ugyanakkor az AB más közszolgáltatási tárgyú határozatai tettek már előbb és ezt követően is lépéseket a közszolgáltatásokkal kapcsolatos közigazgatási jogviszonyok tartalmának és követelményeinek kifejtése irányában. Ilyen a települési hulladék gyűjtését és elhelyezését szabályozó helyi szabályozás követelményei tekintetében különösen a 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, amely a díj meghatározásának alkotmányos kereteit vizsgálja. Konstatálva és összefoglalva az addigi gyakorlat alapján az önkormányzati szerep többoldalúságát, amennyiben az önkormányzat díjmegállapító és a megszervezésben érdekelt menedzseri pozícióban is van. Ugyanez a helyzet egyébként más kötelező igénybevételű közszolgáltatások esetében. Tanulságos továbbá a közterület igénybevételével kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat.14 A 19/2010. (II. 18.) AB határozat a közterület használatának szabályozása tekintetében a helyi motiváció többoldalúságát emeli ki, az ehhez kapcsolódó garanciák komplex jogviszonyi jellegére is kiterjedően. Vagyis a közjogi, közigazgatási jelleg a szerződéses használatot át- meg átszövi. Ez a kérdés közvetlen rokonságban van a parkolás problémájával.15

2.3. Visszatérve az AB parkolási határozatára16 abban a Legfelsőbb Bíróság témába vágó jogegységi határozata17 is megjelenik, amelyik a parkolást üzemeltető és a jármű üzemeltetője jogviszonyát a maga teljességében tisztán magánjoginak minősíti. Az alkotmánybírósági döntés jellegéből adódóan ennek ott csak annyi jelentősége lehetett, hogy ebben az esetben más alkotmányossági problémák is fölmerülnek. A magánjogi logika alapján a Ptk.-tól való eltérésnek jogszabály rendelkezésén kell alapulnia. Vagyis a várakozási díj tekintetében a többek között a pótdíjszámítás részletei, a visszatérítés túlfizetés esetén és más, a szoláltatás–ellenszolgáltatás egyenértékűségén alapuló kérdések tételes szabályozást igényelnek. Ez az értelmezés nincs tekintettel a közszolgáltatás komplexitására és különösen tágabb gazdasági összefüggéseire, hanem szigorúan a szerződésszerűség elveiből indul ki.

2.4. Végül a parkolási határozat különvéleménye18 szintén egy markáns további álláspontot fejt ki. Eszerint a közutak használata alkotmányos jog, a mozgásszabadság gyakorlása, amelynek korlátozása csak közhatalmi eszközökkel lehetséges. Következésképp a parkolás szabályozása végső soron rendészeti kérdés. A KRESZ szabályai jelölik ki ennek a kereteit, aminek alapján a kikényszerítés is hatósági jogviszonyon alapul. Ebben az értelmezésben az akkori szabályozás nyomán a közjogi és magánjogi elemek keveredése hiba, amit nem tisztázni, hanem kiküszöbölni kell. Itt tehát nem egyszerűen közigazgatási jogviszonyról, hanem azon belül kizárólag közhatalmi, jelesül rendészeti hatósági ügyekről van szó. A különvélemény expliciten tagadja a parkolás biztosításának közszolgáltatási jellegét.

2.5. Az AB-határozat nyomán született meg a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kkt.) módosítása, a 2010. évi XLVII. törvény. Ebben a jogalkotó pótolta, azaz szándékai szerint egyértelművé tette a parkolási jogviszony tartalmi kérdéseit. Eszerint a parkolás a törvényben meghatározott szolgáltató és a várakozási területet igénybe vevő közötti polgári jogi jogviszony19, amely relevánsnak tartott tartalmát a szabályozás tételesen rögzíti. A továbbiakban e hatályos szabályozást a jog gazdasági értelmezése keretei között elemezzük.

3. Jogviszonyok elemzése

3.1. A parkolással kapcsolatos jogviszonyok egyfelől a kijelölt várakozási terület járművel történő várakozási céllal történő igénybe vevője, másfelől a várakozási terület kezelője, valamint a helyi önkormányzat között jönnek létre. Lehetséges, hogy az önkormányzat közvetlenül (a polgármesteri hivatal útján) a várakozási terület kezelője. De mód van más, az önkormányzati törvény20 (Ötv.) 9. § (5) bekezdése szerinti körben meghatározott formában is a várakozási célú közterület-használat biztosítására. E konkrét jogviszonyon túlmenően létezik a felek között egy absztrakt jogviszony is. Ez pedig a helyi önkormányzat illetékességi körében a várakozási területek tekintetében meghozott rendeleti szabályozással keletkezik. Az Ötv. által meghatározott feladatellátási kötelezettséggel összefüggésben, a Kkt. 48. § (5) bekezdés felhatalmazása alapján a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletben állapítja meg

  1. az egyes díjköteles várakozási területeket, valamint azok (övezetek szerinti) kategóriáját,
  2. a díjköteles várakozási időszakot várakozási területenként vagy kategóriánként,
  3. a fizetendő várakozási díj mértékét,
  4. a díjköteles várakozás megengedett leghosszabb időtartamát,
  5. a díjfizetés alól mentesítettek, valamint a kedvezményes várakozásra jogosultak körét, a kedvezményes várakozási díj mértékét.

3.2. Vegyük most azt az esetet, amikor az önkormányzat közvetlenül nyújtja a szolgáltatást, azaz biztosítja a közút várakozási célú használatát parkolási rendszer működtetése útján. Két jogviszonybeli pozíciója, a rendeletalkotó és a szolgáltató egymásra nyilvánvalóan hatással van! A díjakat és az övezeteket a számára adott törvényi keretek között21 azzal összefüggésben állapítja meg, hogy milyen településpolitikai, -stratégiai és -fejlesztési célja van. Az övezetekkel, kategóriákkal és tarifamértékekkel a használatra ösztönözhet és visszatarthat. Terelheti vagy kivezetheti a közösségi igénybevétel ilyen formáját. Közben anyagi érdekeit is szem előtt tarthatja. Nyilvánvalóan meg akarja fizettetni legalább a rendszer kiépítésének és fenntartásának költségeit, de akár tisztes nyereséget is megcélozhat. Ugyanezek a szempontok sűrítetten jelennek meg, amikor a kedvezmények és mentességek köréről dönt. Hogy ez mennyire kulcskérdés, arra a Kkt. új módosításának azon fordulata22 utal, amikor a kedvezményes várakozásra jogosultak körének bővítésére a fővárosban a kerületi képviselő-testületeknek külön ad jogosultságot. Nyilvánvaló, hogy ezen konkrét szabályozások alkalmával figyelemmel kell lenni a szolgáltatói minőség tapasztalataira, bevételeire, költségeire, az érvényesíthetőség gyakorlatára. A szolgáltatás szerződési praxisa és a szabályozó politikája egymásra kölcsönösen hatással van, ez szükségszerű. Nehéz lenne tehát a konkrét (használói) jogviszony tekintetében az ugyanarra a helyzetre vonatkozó, ugyanazok között az alanyok között létező absztrakt (helyi rendeleti szabályozási) jogviszonytól eltekinteni. A kapcsolatot az 1. ábra szemlélteti.

1. ábra
Parkolási közszolgáltatási alapjogviszonyok23 kapcsolata

Mint az ábrából látható, abban az alapesetben, amikor az önkormányzat közvetlenül biztosítja a használatot, közte és a várakozási terület igénybe vevője között polgári jogi jogviszony keletkezik. Ezt a Kkt. 9/D. § (3) bek. expressis verbis megállapítja. Ugyanakkor az általunk választott értelmezési keretben, a jog gazdasági értelmezési körében nincs okunk eltekinteni a rendeleti szabályozással keletkező jogviszony kölcsönhatásától. Már csak azért sem, mert a kétféle relációban az alanyok ugyanazok!

Saját szabályozása révén az önkormányzat gazdálkodik is a közterületekkel, szervezi a helyi közlekedést. Egyúttal közvetlenül érinti saját szerződési pozícióit. Ez természetes, hiszen a helyi közügy intézésének önállósága akár ebben is állhat. Világos azonban, hogy jogszerűen erre csak az alkotmányos garanciák messzemenő betartásával van lehetősége. Következésképpen a jogi szabályozásnak, beleértve a törvényi kereteket, éppen ezen biztosítékoknak a tételes és érdemi kimunkálására, majd érvényesíthetőségére kell irányulnia. Állításunk szerint tehát ebben az egyszerű esetben a jogviszonyokat alkotmányossági szempontból együttesen indokolt figyelembe venni, mégpedig azért, mert az önkormányzati minőségből, amely egyszerre lehet normatív szabályozó és egyedi feladatellátó, ez eleve következik.

3.3. A modellt bővítsük azzal a szituációval, amikor a parkolás biztosítását az Ötv. által meghatározott más szolgáltató látja el! Az Ötv. 2010-ben történt módosítása ezt a kört a korábbiakhoz képest jelentősen szűkíti. A jövőre nézve az önkormányzaton magán kívül a szolgáltatói oldalon a jogviszony alanyai csak a következők lehetnek24:

  1. kizárólag a parkolási közszolgáltatási feladat ellátásra alapított költségvetési szerv,
  2. kizárólag önkormányzati tulajdonban álló, jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaság vagy e gazdasági társaság 100%-os tulajdonában álló jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaság, illetve
  3. önkormányzati társulás.

Vagyis köznyelvi értelemben vett „magáncég” még részlegesen sem. Pontosabban a Kkt.-t módosító törvényi rendelkezés25 szerint a módosításkor hatályos szerződéssel rendelkező más szolgáltatók az adott szerződés hatálya alatt még ugyancsak szolgáltatónak minősülnek. Most egyelőre tekintsünk el ettől az „átmeneti” körtől. Akkor tisztán látható, hogy az önkormányzat érdekeltsége szabályozási szerepén túl itt is megvan. Sőt a törvényalkotó éppen ennek a pozíciónak az előnyét favorizálja. A fenti sorrendben az önkormányzat a következő jogviszonyok alanya lehet ekkor:

  1. ad a) költségvetési szerv alapítója (alapítói jogviszony),
  2. ad b) gazdasági társaság tulajdonosa (gazdasági jogi jogviszony),
  3. ad c) társulás alapítója (közigazgatási jogi jogviszony).

Az önkormányzati költségvetési szervet az önkormányzat irányítja. A százszázalékos tulajdonában álló gazdasági társaság vezető szerveiben teljes jogkörrel képviselteti magát. A társulás vezető szervében, a társulás típusától függően különböző formában és módon, de döntő befolyással a tagönkormányzatok együttesen jelen vannak. Ezek közül a jogviszonyok közül, bár mind mellérendeltségen alapuló, egyik sem (tisztán) magánjogi. Márpedig a parkolási közszolgáltatásra ez a viszony lényeges hatással van.

Egyrészt úgy, ahogy a Kkt. nagyon helyesen előírja, miszerint a gazdasági társasággal meghatározott tartalmú szerződést kell kötnie az önkormányzatnak, amelynek kötelező tartalmát a törvény előírja. A megállapodásnak tartalmaznia kell

  1. a szolgáltató által ellátandó közfeladatot és egyéb tevékenységeket,
  2. a várakozási terület meghatározását, amely tekintetében a szolgáltató a közfeladat ellátására köteles,
  3. a helyi önkormányzat és a szolgáltató közötti kapcsolattartás részletes szabályait,
  4. az ellátott feladatok ellenértékének meghatározását,
  5. a nyilvántartási, adatszolgáltatási és elszámolási kötelezettségek teljesítésének módját és formáját,
  6. a szerződés időtartamát.

Garanciális szabály még, hogy a szerződést mindkét félnek saját honlapján közzé kell tennie.

Másrészt ez a jogviszony hatással van az igénybe vevő pozíciójára is. A közmegbízó és a szolgáltató közötti kapcsolattartás tételes rendezése, a nyilvánosság és az átláthatóság biztosítása nyilvánvalóan fogyasztóvédelmi célú. Teljesen jogosan, hiszen a várakozási célú használatot igénybe vevő autós valójában nincs a szabadon megállapodó polgári jogi fél klasszikus pozíciójában. Hozzátehette volna a jogalkotó mindehhez a panaszkezelés rendjének biztosítási követelményeit, a rendszeres átfogó ellenőrzések megállapításainak visszacsatolási rendjét és más további biztosítékokat. Persze nem lenne akadálya annak a jövőben sem, hogy a közfeladat-ellátásra szerződők maguk egészítsék ki ilyen tartalmakkal megállapodásaikat. (Ezt azonban a tapasztalatok szerint nem feltétlenül teszik.)

A fentiek szerint a jogviszonyok közötti kapcsolatok sémája a következőképpen bővíthető. (L. a 2. ábrát!)

2. ábra
Parkolási közszolgáltatási jogviszonyok26 kapcsolata az 1988: I. tv. 2010: XLVII. tv.-nyel történt módosításának hatálybalépése után

A 2. ábrából látható, hogy az egymást befolyásoló jogviszonyok köre még komplexebb. Ráadásul a már az alapesetben tárgyalt hatások is összetettebbek, hiszen az önkormányzati rendelet hatálya természetesen a szolgáltató és a közfeladat ellátásának felelőse (az önkormányzat mint közmegrendelő) viszonyára is kihat. Összességében tehát itt a jogviszonyok szoros együtthatásáról van szó. Mégpedig nem egyszerűen normatani értelemben, hanem a közfeladatellátás megszervezésének gazdasági hatásait illetően. A díjmegállapítás nemcsak a felek megállapodásától vagy a rendeleti szabályozástól függ, hanem mindezeket településgazdálkodási és -politikai érdekek motiválják. Gazdasági megközelítésben pedig a szabályozást a várakozási területek iránti kereslet és kínálat viszonyai „szabályozzák”, legalábbis keretet adva és határokat szabva a döntéshozói akaratnak. Továbbá mindezek együtt aztán visszacsatolódnak a közszolgáltatási viszonyok alakulására. A törvényi és helyi szabályozások során tehát erre a komplexitásra kell tekintettel lenni, ebben a közegben kell a garanciák helyes rendjét kialakítani.

A korábbi szabályozás éppen abban volt „ludas”, hogy az efféle összetett rendben a részletszabályokat és biztosítékokat nem határozta meg kellő mélységben. Nem tette világossá az összefüggő pozíciók elhatárolásának mikéntjét. Ezért aztán könnyen árnyék vetült az önkormányzat rendeletének érvényt szerző társaságok tevékenységére, végső soron magára a helyi döntéshozóra is. A gyakorlatban olyan helyzetek sorozata állt elő, ahol a jogvitákat jogszerűen nehezen lehetett rendezni, továbbá a szerepek összekeveredéséből adódóan a visszaéléseknek – a jelek szerint – meglehetősen tág tere nyílt.

A 2010. évben hatályba lépő új szabályozás, amit az AB határozata is jelentősen elősegített és bizonyos értelemben megelőző döntéseivel kikényszerítette azt, a garanciák körét mindenesetre a korábbi helyzethez képest részletezőbben határozza meg. Ezen túlmenően a jogpolitikai válasz másik iránya a szolgáltatói kör típusainak szűkítése lett. A szolgáltatásnyújtásban a magánérdekeltség körét igyekeztek minimalizálni. E kérdés jogharmonizációs és versenyjogi összefüggéseivel ez a cikk nem foglalkozik. Nem vizsgáljuk azt sem, vajon célszerű-e így szelektálni a szolgáltatói oldalon. Szolgáltatásszervezési szempontból mindenesetre a magánvállalkozások szerepének korlátozása egy lehetséges válasz a gyakorlat problémáira. Ez a körülmény az alapul fekvő jogviszonyok összetettségén érdemben nem változtat, de némileg kétségkívül egyszerűsít a képleten. Hogy ez vajon leegyszerűsítés is egyben, avagy tényleges biztosíték, az a beépített részletszabályok és garanciák működőképességének tesztje lesz a nem túl távoli jövőben.

4. Jogviszony-értelmezések „hasznossága”

4.1. A jogviszonyok után tegyük most röviden vizsgálat tárgyává magát a megközelítést, azaz a szóban forgó jogviszonyok többes és ilyenként vegyes értelmezését. Nem kétséges, hogy a közszolgáltatásokkal kapcsolatos jogviszonyok komplex felfogása elméleti (koncepcionális) hozzáállás kérdése. A kérdés az, gyümölcsözőbb-e az ilyen értelmezés a többinél. Milyen gyakorlati hozadéka van? A 2. fejezetben tárgyalt felfogásokat ebben az értelemben célszerű mérlegelni és összevetni a jog gazdasági értelmezési keretével. Mindez azért érdekes, mert a közfeladatellátás tágabb fogalomkörének szabályozási összefüggéseihez juthatunk közelebb ezáltal.

4.2. A fenti 2.4. pontban említett, az AB határozatához fűzött különvélemény szerint a parkolási probléma tisztán rendészeti kérdés. Nem kétséges, ezen az elven tényleg modellezni lehet az egész problémakört. A KRESZ szabályai alapján ugyanúgy lehet követni a várakozással kapcsolatos kötelezettségeket. A díjfizetés feltételei és terhei ebből is származtathatók. A kötelezettségek kikényszerítése ebben az esetben egyértelmű, a büntetőjogias represszív jogkövetkezmények alkalmazása körében. Ez a megközelítés a legkövetkezetesebb tagadása a fentebb kifejtett közszolgáltatás-szervezési logikának, a gazdasági szabályozó környezet hatásának és a döntéshozót befolyásoló körülmények rendszerszerű számbavételének.

Lehet tehát így is értelmezni. A kérdés csak az, mi a hozadéka ennek a megközelítésnek. Ekkor a rendészeti jogviszonyok következetes érvényesítése lesz a szempont. Mint a különvélemény írja, mindenekelőtt a jogérvényesítés nem bízható magáncégre, „magánrendőrségre”, annak a közhatalom gyakorlása körében kell maradnia. Ez rendben is van ebben a logikai keretben. Innen viszont nehéz eljutni oda, hogy a parkolási rendszereket a közlekedőkre dekódoló KRESZ-szabályok hogyan, minek hatására keletkeznek és változnak. A rendészeti tevékenység tényleges társadalmi eredményességére hatással vannak a rendészeti jogviszonyon kívüli más jogviszonyok. Így a rendeltetéshez kötött, jogszerű parkolási engedélyek vagy a mozgáskorlátozottak igazolványa használatának gyakorisága feltűnő lehet ugyan, de helyszíni bírsággal aligha korrigálható. Ehhez a döntéshozatali rendszerbe kellene biztosítékokat beépíteni. A parkolási rendszer működésével kapcsolatos fogyasztóvédelmi jellegű panaszokat ugyancsak nem igazán célszerű szabálysértési ügyként kezelni.

A rendészeti logika mentén ugyan következetesen el kell választani a problémakör hatósági jogalkalmazási oldalát, éppen ezért viszont elkülönítve szükséges kezelni a valóságban egymással igen szorosan kapcsolódó jogviszonyok többi elemét, különösen a közterület-gazdálkodást, a díjpolitikát, a forgalomszervezés és a városfejlesztés összefüggését. E közpolitikák gyakorlásához pedig ugyancsak hozzárendelődnek meghatározott jogviszonyok, csak azok nem rendészetiek. Így azonban bonyolultabb a kapcsolatok hatásainak tisztázása, akárcsak a hatósági igazgatási politikára nézve is.

4.3. A magánjogi felfogás, amit korábban markánsan a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozata (l. ebben a tanulmányban a 2.3. pontot!), majd az immár hatályos szabályozás is képvisel, szintén teljesen védhető megközelítési mód. A parkolásban szerepet játszó alanyok közül kettőnek a viszonyára, a szolgáltató és az igénybe vevő közöttire, ez maximálisam igaz. Ez esetben a kérdés az, hogy a kapcsolódó jogviszonyok nevesítésétől célszerű-e eltekinteni. Ha a válasz igen, akkor minden további értelmezést további jogszabá­lyokra bízunk, a polgári jogban szokásos „ha a jogszabály másképp nem rendeli” fordulattal. Lehetséges, de talán megkockáztatható, nehezebben követhető így a koncepcionális hozzáállás, főleg a jövőbeli szabályozási irányok tekintetében.

4.4. Az AB-döntés indoklásában a közigazgatási jogviszonynak minősítés fontos előrelépés a közfeladatok ellátásával kapcsolatos jogviszonyok többféle tartalmának tisztázása felé. Talán abban az irányban lehetne ezt a jövőben továbbvinni, hogy a komplexitás azt jelenti: többféle jogviszony van, absztrakt és konkrét, valamint többféle típus (közjog–magánjog) is, ami kapcsolódik. Az összefüggést azért nem lehet negligálni vagy szétparcellázni, mert a jogalanyok is „fedésben” vannak. Tehát a jogviszonyt rendeletileg szabályozó önkormányzat a közfeladat ellátásának felelőseként vagy közvetlen ellátójaként történetesen saját, illetve saját érdekeltségű konkrét jogviszonyaira lesz hatással. Éppen a sajátos „egybeesés” okán a garanciális tartalmak tisztázása összetett kimunkálási folyamatot igényel, ami többek között a törvényi jogalkotás feladata. De nem kizárólag az övé.

4.5. Köz–magán (vegyes) jogviszonyok jellemzően a közigazgatási szerződések27 tágabb, közszerződések értelmében vett formái a nemzetközi gyakorlatban különösen a frankofon rendszerekben játszanak szerepet tradicionálisan28. Ennek kialakulásában ott egy évszázados hagyomány játszott szerepet. Ebben a jogalkotásnak nem is volt elsődleges szerepe, mivel a közigazgatási jog gyakorlata, a közigazgatási bíráskodás közismert esetjoga volt inkább döntő. Ezt a jogfejlődést írták át a kézikönyvek és a jogtudomány praktikus rendszerekbe, amelyekből aztán bizonyos elemek a tudatos jogfejlesztés részei lettek.

A vegyes jogviszonyokban nem egyszerűen keverednek a köz- és a magánjogi sajátosságok, hanem közöttük a kapcsolat rendszerszerű. Legalábbis az ebben a tanulmányban kifejtett értelmezési körben. Arról van szó, hogy a közfeladat ellátásáért való közszolgáltatás biztosítása iránti felelősség megvalósítása magánjogi szerződések útján történik. Akivel szerződnek, ettől még lehet az állam, illetve az önkormányzat tulajdonában álló szervezet. A közigazgatási szerv közhatalmi és magánjogi értelemben egyaránt érdekelt lesz. A formális szabályozásnak éppen ezt a kényes egységet célszerű megfelelő garanciákkal biztosítania a káros összefonódások és átláthatatlan kapcsolatok megelőzése érdekében. Ugyanez a joggyakorlatra nézve is értelmezhető.

Ennek az állapotnak a megközelítése azonban inkább folyamat eredményének tekinthető, mintsem egyszerűen a jogalkotóval szemben támasztott követelménynek. A jelenleg hatályos szabályozás mintegy reakció a korábbi rendszer hiányosságaira. Kiderül majd, hogyan építhető tovább törvényi, helyi rendeleti szinten, illetve a szerződési megállapodások, továbbá más önkormányzati aktusok gyakorlata útján.

A közterületi várakozás biztosítása jó példa a közszolgáltatások, mint közfeladatok szervezése körében működő összetett jogviszonyok létére. Ezek felismerése és tudatosítása a célszerűen kialakítandó garanciarendszerek fokozatos kiépítésének alapja. Mint láttuk, a mi viszonyaink között is igaz, hogy a gyakorlaton alapuló értelmezések alakítása nemcsak a jogalkotó feladata. Hozzá képest az AB, a joggyakorlat rendezése, a tudományos értelmezések ugyancsak hasznos szerepet játszhatnak a célszerű tartalmak valóságossá tételében.

Horváth M. Tamás
egyetemi tanár, DE ÁJK

Lábjegyzetek

  1. L. alapjairól: Posner, Richard A. (1977) Economic Analyzis of Law, Boston: Little, Brown and Company, pp. 2–14. Magyarul: A közgazdasági gondolkodás természete, in: Harmathy Attila és Sajó András (szerk.) A jog gazdasági elemzése, Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1984: 96–106. old.
  2. L. erről a jóléti gazdaságtan kiindulópontjait, mint Samelson. Paul A. (1954) A Pure Theory of Public Expenditures, Review of Economics and Statistics, 36 (4) 387–389., Stiglitz, Joseph E. (1988) Economics of the Public Sector. New York: Norton.
  3. Coase, R. H. (1960) The Problem of Social Cost, The Journal of Law and Economies , 3 (1960) 1–44. Magyarul: A társadalmi költség kérdése, in: Harmathy–Sajó szerk. (1984) i. m. 202–243. old.
  4. Amikor is a közterület telítődik, mely problémát modellezi az ún. közlegelők tragédiája. Magyarul erről először l.: Hankiss Elemér (1977) Társadalmi csapdák, Budapest: Magvető. Egyébként a jóléti gazdaságtan, illetve a játékelméletek egyik alapmodelljéről van szó.
  5. Ún. közös készletű javak, amelyek a túlhasználat megelőzése érdekében kerülnek a szabályozás látóterébe.
  6. Nem így, ha a feladatot más közösségi integrációs forma vállalja föl a domináns állami tulajdon alapján újraelosztó állam vagy közösségi önszerveződés keretében. Mindkét esetben a norma, a felelősség, a szabályozási mechanizmus komplexen más és más értelmet nyer.
  7. Ezt az összefüggést Oates decentralizációs teorémájából származtathatjuk amelyet az önkormányzati szintek vonatkozásában fejtett ki. Itt a települési szinten belüli területi differenciálás gyakorlati helyzetére alkalmazzuk állítását. Oates, Wallace E. (1972) Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich.
  8. Tiebout, Charles M. (1961) ’An economic theory of decentralization’ in NBER Public Finance, Needs, Sources and Utilization, Princeton: Princeton University.
  9. L. ennek hátteréről bővebben: Horváth M. Tamás (2002) Helyi közszolgáltatások szervezése. Budapest: Dialóg Campus.
  10. Barr, Nicholas (1999) Állami beavatkozás. In: Csaba Iván–Tóth István György (szerk.) A jóléti állam gazdaságtana. Budapest: Osiris–Láthatatlan Kollégium, 137. old.
  11. Posner, Richard A. (1975) The Social Cost of Monopoly and Regulation, Journal of Political Economy, 83, 807–827.
  12. A járadékvadászat gazdaságtani fogalmáról a közösségi döntésék összefüggésében l.: Jhonson, David. B. (1999) Közösségi döntések elméletei. Bevezetés az új politikai gazdaságtanba, Budapest: Osiris.
  13. Hirschleifer, Jack et al. (2009) Mikroökonómia. Árelmélet és alkalmazásai – Döntések, piacok és információ, Budapest: Osiris, 700–703. old.
  14. Ennek folyamatára l. Balogh Zsolt feldolgozását az AB vonatkozó döntéseiről és azokkal összefüggésben a koherencia kérdéseiről! In: Darák Péter (2010) Felsőbírósági jogesetek, Új Magyar Közigazgatás, 2010. jún.–júl., 3. évf. 6–7. sz. 78–81. old.
  15. Balogh Zs. i. m. 81. old.
  16. A már idézett 109/2009. (XI. 8.) AB hat.
  17. LB 2/2005. Közigazgatási és polgári jogi jogegységi határozata.
  18. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye a 109/2009. (XI. 18.) AB határozathoz.
  19. 1988: I. tv. 9D. § (4) bek.
  20. 1990: LXV. tv.
  21. Különösen: Kkt 15/A–E. §
  22. Kkt. 48. § (5) bek. e) pont második fordulata.
  23. Ha a települési önkormányzat a polgármesteri hivatal útján közvetlenül látja el a feladatot (üzemelteti a közterületi várakozóhelyet).
  24. Ötv. 9. § (5) bek. szerint.
  25. 2010: XLVII. tv. 6. § (4) bek.
  26. Ha a települési önkormányzat szolgáltató útján látja el a feladatot (üzemelteti a közterületi várakozóhelyet).
  27. Ennek a fogalomnak nincs köze a hazai tételes jogban jelenleg használt kifejezéshez!
  28. A hazai jogban való esetleges értelmezésekre l. különösen a következő tanulmányokat: Molnár Miklós–Margaret M. Tabler (2000) Gondolatok a közigazgatási szerződésekről. Magyar Közigazgatás, L. évf. 10. sz.; Horváth M. Tamás (2005) A közigazgatási szerződések szabályozási koncepciója, Magyar Közigazgatás, március, LV. évf. 3. sz. 142–165. old.; Petrik Ferenc (2005) A közigazgatási aktus alakváltozása, a közszerződés. Magyar Közigazgatás, LV. évf. 5. sz. 267–275. old.

konyvesbolt   torzsvasarlo   ekonyvtar
Általános Szerződési FeltételekAdat- és jogvédelem
További oldalaink:
ujbtk.hu,jegyzo.hu,hvgorac.eu,ptk2013.hu,jogkodex.hu,kuriaidontesek.hu